A reforma da aposentadoria especial

A REFORMA DA Aposentadoria Especial

 

 Sidnei Machado (*)

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O direito às  aposentadorias especiais sofreu, nos últimos 10 anos, profunda reforma. As mudanças acarretaram a extinção do direito pelo simples exercício de determinada profissão, a exemplo das de médico, engenheiro, motorista e jornalista. Subsistiu apenas o direito para as atividades comprovadamente nocivas à saúde e à integridade física do empregado. Para as reconhecer, no entanto, a Previdência Social passou a impor grandes restrições. A interpretação restritiva da aplicação das regras é ainda bastante controversa, fonte de permanente discussão nas esferas administrativa e judicial entre segurados e a Previdência.  A pretexto de corrigir as distorções no pagamento do benefício, promoveu-se um inútil e injustificado ataque às aposentadorias especiais.

Criada no Brasil na década de 60 pela Lei 3.807, de 26.08.1960, a aposentadoria especial tinha como objetivo principal propiciar aos trabalhadores – que executam suas atividades sujeitos a riscos à integridade física e à saúde no ambiente de trabalho – a aposentadoria antecipada, aos 15, 20 ou 25 anos, conforme a atividade. Acreditava-se que a aposentadoria precoce contribuiria para a preservação da saúde do trabalhador, na medida em que reduziria a sua exposição ao agente nocivo. É evidente que foi uma política ineficaz. Ela se prestou somente  para quebrar a resistência do trabalhador em se sujeitar ao trabalho sujeito a risco, funcionando como “moeda de troca” de sua saúde. Não é raro encontrar ainda trabalhadores que silenciam sobre os riscos suportados no ambiente de trabalho, na esperança de poder gozar de uma aposentadoria mais cedo. Por outro lado, algumas empresas contaram com esse argumento compensatório da saúde para manter as precárias condições de trabalho e, assim, impor o trabalho prejudicial à saúde sem grandes resistências.

O benefício da aposentadoria especial, que vinha num processo de crescente ampliação por mais de 30 anos, começou a sofrer um revés no bojo das reformas previdenciárias, quando desencadeou-se forte reação contrária à sua manutenção. Sob o argumento de que não mais atende aos objetivos para a qual foi criada, além, é claro, das dificuldades de financiamento de um benefício antecipado, pensou-se mesmo em simplesmente extinguí-lo. Como não se conseguiu eliminá-lo do texto da Constituição, tratou-se, então, de por em marcha a estratégia de restringir ao máximo o seu acesso, com a alteração da legislação que especificava os procedimentos para o seu enquadramento. Com as diversas legislações editadas a partir de abril de 1995 (quando editada a Lei 9.032/95), tivemos como principais restrições ao benefíci a) fim da aposentadoria por profissão; b) proibição de conversão de tempo comum e especial (restando o direito à conversão de tempo especial em comum); c) obrigatoriedade de apresentação de laudo técnico de condições ambientais para todo o período (Lei 9.528/97); d) comprovação de exposição habitual e permanente aos agentes nocivos (Decreto 3.048/99); e) restrição dos agentes nocivos passíveis de enquadramento (anexo IV do Decreto 2.172/97). Esse conjunto de medidas foi o bastante para relegar o benefício a poucos. Mas o  golpe derradeiro, no entanto,  veio com a criação da chamada “Alíquota suplementar do SAT”, instituído pela Lei 9.732, de 11.12.1998, que passou a exigir das empresas que têm empregados com direito à aposentadoria especial, a obrigação de custear esse benefício com pagamento de contribuição previdenciária patronal adicional para cada empregado, de 6, 9 e 12%. A reação (esperada) das empresas foi a de não mais reconhecer o direito para a imensa maioria dos trabalhadores e, assim, se eximir de arcar com o custo. 

           O que não se pode ignorar é que o direito continua contemplado na Constituição de 1988, como benefício de aposentadoria daqueles que  exercem trabalhos “sob condições especiais que prejudiquem a saúde ou a integridade física” (art. 201, § 1º, redação da Emenda Constitucional n. 20, de 15.12.98). Ou seja, a Constituição garante, em caráter de excepcional, essa prestação previdenciária de aposentadoria, em relação àqueles que se beneficiam das aposentadorias aos 30 ou 35 anos (mulher/homem). Não se trata de deixar de aceitar o rigor imposto na comprovação das condições especiais para evitar eventuais fraudes e corrigir distorções, mas, sim,  de não se admitir uma interpretação demasiadamente restritiva do direito que leve ao esvaziamento da Constituição, como passou a proceder o INSS com a edição de sucessivas Instruções Normativas. O primeiro impasse foi a aplicação retroativa das novas regras. Com eliminação do direito ao tempo especial para as diversas profissões, num primeiro momento, o INSS passou a entender, que, doravante, somente poderiam ainda usar o tempo especial aqueles que, até a data de 28.04.1995, já haviam implementado o tempo mínimo para a aposentadoria com a contagem do tempo especial. Ou seja, poderiam se valer do tempo especial somente aqueles que já possuíssem, em 28.04.1995, 25 anos (se mulher), ou 30 anos (se homem). Após reiteradas decisões judiciais em contrário, o INSS reviu o seu entendimento e, a partir de 2000,  corrigiu o seu equívoco. Ocorre que muitos benefícios, indeferidos entre os anos 1995 e 2000, não foram automaticamente revistos, como determinam as mais recentes instruções normativas do próprio INSS.

             A divergência mais problemática, ainda é recorrente entre segurados e INSS, é sobre a comprovação do chamado requisito do “trabalho habitual e permanente, não ocasional, nem intermitente” ao risco no ambiente de trabalho, que deve ser feita por meio de laudo técnico, assinado por médico de trabalho ou engenheiro de segurança da empresa onde prestou serviço. Assim, para aposentadoria por exposição à ruído, por exemplo – um dos agentes nocivos mais comuns no ambiente de trabalho- a justificativa habitual do INSS é de que a  exposição ao risco não se dá durante toda a jornada de trabalho. Após anos de polêmica sobre o que deveria ser entendido como “atividade habitual e permanente”, a que se referia o texto do regulamento da Previdência Social, o governo editou o Decreto 4.882, de 19.11.2003, o qual, além de trazer o conceito legal, o fez de modo bastante abrangente, ao dispor que se refere ao trabalho “no qual a exposição do empregado, do trabalhador avulso ou do cooperado ao agente nocivo seja indissociável da produção do bem ou da prestação de serviço”. Com isso, ficou claro que a simples existência de agente nocivo no local de trabalho, ao qual o trabalhador esteja exposto como dever inerente à sua função,  gerando a obrigação de trabalhar em local sujeito a risco à sua saúde ou integridade física de tal forma que faça parte de sua rotina, é o suficiente para caracterizar atividade com risco permanente. Dessa forma, a exposição a uma ou oito horas diárias aos agentes nocivos pode se tornar irrelevante quando, pela natureza do risco e da atividade, tem o trabalhador que suportar a nocividade que é indissociável de suas atribuições.

          O fato é que alterações promovidas na aposentadoria especial somente podem ser compreendidas pela racionalidade das mudanças operadas no texto da Constituição pelas reformas previdenciárias de 1998 e 2003. As alterações legislativas recorreram às já velhas fórmulas de aumentar as contribuições e limitar o direito. Embora tenham sido corrigidas pequenas distorções, grandes parcelas de trabalhadores no Brasil ainda continuam a se sujeitar a condições de trabalho extremamente adversas, agora sem a famigerada compensação na aposentadoria. Aos segurados atingidos ilegalmente com as mudanças somente resta, como sempre, enfrentar o périplo dos processos judiciais (em que pese o louvável e persistente trabalho dos nossos magistrados). Aí, se tudo der certo, depois de alguns anos de incerteza terão reconhecido, finalmente, o direito à aposentadoria. Isso se não for tarde demais…

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 * Advogado, mestre e doutor em Direito pela UFPR, professor de Direito Previdenciário do Unicenp.